Il 29 luglio 2026, è stato quindi approvato il provvedimento sulla detenzione domiciliare per il recupero delle persone detenute con tossicodipendenza o alcoldipendenza.

Il voto si è concluso con 153 favorevoli, 42 contrari e 82 astenuti. La maggioranza ha sostenuto il testo; una parte consistente delle opposizioni si è astenuta, condividendone le finalità generali ma segnalando diverse criticità, mentre Movimento 5 Stelle e Alleanza Verdi e Sinistra hanno votato contro.

La diversità delle posizioni parlamentari riflette bene la natura del problema. Il principio secondo cui una dipendenza patologica debba essere affrontata anche attraverso la cura, e non esclusivamente attraverso la detenzione, incontra un consenso piuttosto ampio. Molto più articolato è invece il giudizio sulle modalità applicative, sulle risorse disponibili, sulla capacità delle comunità terapeutiche e sulle ricadute per i servizi pubblici per le dipendenze, i SerD.

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1. Cosa prevede il provvedimento e cosa sostiene il Governo

Curare la dipendenza e ridurre la pressione sulle carceri

Il disegno di legge era stato approvato dal Consiglio dei ministri il 22 luglio 2025. Il Governo ne aveva indicato due obiettivi principali: ampliare l’accesso ai percorsi terapeutici per le persone condannate con dipendenza accertata e contribuire alla riduzione del sovraffollamento degli istituti penitenziari.

L’impostazione di fondo è che, quando esiste una relazione significativa tra dipendenza e comportamento criminale, il solo contenimento in carcere possa non essere sufficiente a ridurre il rischio di recidiva. Il trattamento dovrebbe quindi intervenire sulle componenti sanitarie, psicologiche e sociali che hanno contribuito alla commissione dei reati.

Il ministro della Giustizia Carlo Nordio, dopo l’approvazione definitiva, ha prospettato nel tempo il possibile coinvolgimento di circa 10.000 persone, definendo il provvedimento di particolare rilevanza per il sistema penitenziario. Si tratta però di una stima politica e programmatica, non del numero delle persone automaticamente ammesse alla misura.

Non riguarda “tutti” i condannati a meno di otto anni

Uno dei principali equivoci prodotti dalla comunicazione giornalistica riguarda proprio la soglia degli otto anni.

Il provvedimento non stabilisce che tutti i condannati con una pena, anche residua, non superiore a otto anni possano lasciare il carcere.

Il nuovo articolo 94-ter del Testo unico sugli stupefacenti opera quando non ricorrono i presupposti per l’affidamento terapeutico già disciplinato dall’articolo 94. La persona deve essere effettivamente e attualmente tossicodipendente o alcoldipendente e deve esistere una correlazione tra la condizione di dipendenza e il reato commesso.

Alla domanda devono essere allegati:

• l’accertamento dell’effettiva e attuale dipendenza;
• l’indicazione del rapporto tra dipendenza e reato;
• un programma terapeutico finalizzato al recupero;
• una valutazione dell’idoneità del programma;
• quando il trattamento sia già iniziato, una valutazione del suo andamento e della sua capacità di favorire recupero e risocializzazione.

Il tribunale accoglie la richiesta soltanto se ritiene che il programma possa contribuire concretamente al recupero e prevenire il pericolo di nuovi reati. Non esiste quindi un diritto automatico alla concessione della misura fondato sulla sola durata della pena.

Otto anni, quattro anni e reati ostativi

La soglia ordinaria è una pena detentiva, anche residua e congiunta a una pena pecuniaria, non superiore a otto anni.

Il limite scende a quattro anni quando il titolo esecutivo comprende uno dei reati indicati dall’articolo 4-bis dell’ordinamento penitenziario. Il testo contiene tuttavia una specifica eccezione per la rapina aggravata e l’estorsione aggravata, per le quali resta applicabile il limite degli otto anni.

La soglia temporale rappresenta dunque soltanto uno dei requisiti. Restano centrali la valutazione clinica, il collegamento con il reato, l’idoneità del programma e il giudizio dell’autorità giudiziaria.

Non soltanto comunità residenziale

Un altro punto deve essere chiarito rispetto alle prime versioni del dibattito pubblico: il testo definitivo non contempla esclusivamente l’inserimento residenziale in comunità.

Sono previste due modalità.

La prima consiste nella detenzione domiciliare presso una struttura privata accreditata o una struttura pubblica residenziale del Servizio sanitario nazionale, sulla base di un programma terapeutico socio-riabilitativo residenziale.

La seconda permette, per le condanne fino a otto anni relative a reati diversi da quelli ostativi — fatte salve le eccezioni espressamente previste — di seguire un programma semiresidenziale, eseguendo la detenzione domiciliare in un luogo idoneo diverso dalla struttura terapeutica.

Il “luogo idoneo” potrebbe quindi coincidere, quando ne esistano le condizioni giuridiche, familiari e di sicurezza, con un’abitazione o un’altra sistemazione adeguata. Il trattamento si svolgerebbe in forma semiresidenziale, senza permanenza continuativa nella comunità.

Questa possibilità risponde, almeno in parte, alla domanda posta da alcuni operatori: la nuova misura non dovrebbe obbligare ogni persona a un ricovero residenziale indipendentemente dalla propria situazione clinica e sociale.

Restano però da definire con precisione i criteri attraverso i quali un luogo potrà essere considerato idoneo.

Famiglia, lavoro e reinserimento sociale

La comunità terapeutica non dovrebbe essere interpretata come una semplice struttura nella quale trasferire la persona per alleggerire il carcere. Il programma deve avere una finalità sanitaria e riabilitativa.

Il reinserimento familiare, abitativo e lavorativo non è estraneo alla misura. In caso di conclusione positiva del programma, il magistrato di sorveglianza può rideterminare le prescrizioni e disporre, ai fini del reinserimento sociale, l’affidamento in prova al servizio sociale o un’altra forma di detenzione domiciliare, entro i limiti indicati dalla norma.

Ciò significa che il percorso non dovrebbe concludersi con il trattamento clinico. La sua efficacia dipenderà anche dalla capacità di assicurare:

• un’abitazione adeguata;
• relazioni familiari sostenibili;
• opportunità formative e lavorative;
• assistenza sociale;
• continuità terapeutica;
• monitoraggio dopo la fase residenziale o semiresidenziale.

Il ruolo dei SerD, delle comunità e dell’UEPE

Il provvedimento istituisce presso il Dipartimento per le politiche contro la droga e le altre dipendenze una commissione centrale incaricata di predisporre linee guida nazionali sui metodi di accertamento della dipendenza, sulla sua attualità e sull’idoneità dei programmi.

La composizione e le modalità di funzionamento della commissione dovranno essere stabilite con un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di concerto con i ministri della Giustizia e della Salute, sentita la Conferenza unificata.

Le valutazioni tecniche dovranno essere effettuate dalle competenti unità dei servizi pubblici per le dipendenze, integrate da un componente dell’Ufficio di esecuzione penale esterna e, quando opportuno, da un rappresentante del Provveditorato regionale dell’amministrazione penitenziaria.

Il responsabile della struttura terapeutica dovrà trasmettere al SerD e all’UEPE competenti una relazione semestrale sull’esecuzione del programma e segnalare all’autorità giudiziaria le eventuali violazioni.

Il quadro normativo assegna quindi ai SerD una funzione rilevante. Proprio per questo diventano decisive la disponibilità di personale, l’integrazione tra professionisti e la definizione delle responsabilità.

Cosa accade quando il programma non funziona

Una precedente formulazione del testo aveva fatto nascere l’impressione che la misura potesse essere utilizzata una sola volta e che il fallimento determinasse un’esclusione definitiva.

Il testo approvato è più articolato.

Quando il programma si conclude negativamente ma dalla relazione emerge che l’esito non positivo non è accompagnato da violazioni delle prescrizioni, può essere autorizzato il trasferimento presso un’altra struttura idonea. Il trasferimento può avvenire per non più di due volte, mantenendo ferma la durata del programma e previo parere favorevole del servizio pubblico per le dipendenze.

La norma distingue quindi, almeno sul piano giuridico, tra:

• programma clinicamente non adeguato;
• incompatibilità tra persona e struttura;
• esito terapeutico negativo senza violazioni;
• violazione delle prescrizioni;
• allontanamento o comportamento incompatibile con la misura.

Nei casi di violazione o negli altri casi previsti dall’ordinamento penitenziario può essere disposta la revoca. L’autorità giudiziaria deve intervenire tempestivamente e, in determinate ipotesi di revoca, la pena residua non può essere sostituita con un’altra misura.

Non è dunque corretto sintetizzare la disciplina con la formula “chi fallisce si brucia”. È però altrettanto improprio sostenere che ogni fallimento sia privo di conseguenze. Saranno determinanti le cause dell’esito negativo e il comportamento mantenuto durante il programma.

Le risorse previste

Il provvedimento istituisce presso il Ministero della Salute un fondo pari a 19.436.250 euro annui a decorrere dal 2026, destinato a sostenere l’applicazione della misura. Le risorse dovranno essere ripartite tra le Regioni attraverso appositi decreti ministeriali.

Su questo punto sono emerse valutazioni molto diverse.

Il Governo ha prospettato un impatto potenziale fino a circa 10.000 persone nel corso del tempo. L’associazione Antigone ha invece osservato che, sulla base delle coperture disponibili, le risorse potrebbero sostenere l’inserimento di meno di 600 persone e ha definito difficilmente comprensibile la stima dei 10.000 beneficiari.

Le due valutazioni non sono necessariamente riferite allo stesso orizzonte temporale e allo stesso tipo di percorso. Tuttavia, la distanza tra le cifre dimostra che l’impatto reale potrà essere valutato soltanto dopo aver conosciuto:

• le tariffe applicate;
• la durata media dei programmi;
• il numero di posti residenziali e semiresidenziali;
• la distribuzione regionale delle risorse;
• il numero di domande accolte dai tribunali;
• il costo delle valutazioni e del monitoraggio;
• il ricorso ai luoghi idonei diversi dalle comunità.

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2. Cosa osservano alcuni operatori dei SerD sui social

Una premessa necessaria

Le osservazioni che seguono sono state formulate da alcuni professionisti in scambi informali sui social e sono state successivamente rielaborate in forma giornalistica.

Non costituiscono un documento ufficiale, una presa di posizione sindacale o una valutazione condivisa dall’intero sistema dei servizi per le dipendenze. Altri professionisti e rappresentanti delle comunità hanno espresso giudizi favorevoli, considerando il provvedimento un passo importante verso una pena maggiormente orientata alla cura e al recupero. La Comunità Incontro di Amelia, per esempio, ha accolto positivamente l’approvazione, richiamando il valore terapeutico e sociale della misura.

Il confronto deve quindi evitare due semplificazioni opposte: presentare tutti gli operatori come contrari oppure descrivere il sistema territoriale come già pronto ad assorbire senza difficoltà la nuova domanda assistenziale.

«Quando si dice tutti, si intende davvero tutti?»

La prima perplessità riguarda il modo in cui la misura è stata presentata: “tutti i soggetti condannati a una pena non superiore a otto anni”.

Come già chiarito, il testo non riguarda tutti i condannati. La dipendenza deve essere effettiva e attuale, deve essere collegata al reato e deve essere predisposto un programma ritenuto idoneo dall’autorità giudiziaria.

Gli operatori chiedono inoltre che venga chiarita la situazione dei cittadini stranieri privi di permesso di soggiorno.

Nel nuovo articolo 94-ter, i requisiti sono formulati in relazione alla pena, alla dipendenza, al reato e al programma terapeutico. Non è espressamente indicato, tra tali requisiti, il possesso di un permesso di soggiorno. Questa è una lettura del testo, non ancora una risposta definitiva a tutte le possibili interferenze con la normativa sull’immigrazione.

Rimangono quindi da affrontare questioni operative come:

• la presenza di un provvedimento di espulsione;
• la possibilità di individuare un domicilio idoneo;
• l’accesso alle strutture accreditate;
• la titolarità dell’assistenza sanitaria;
• la continuità terapeutica;
• la situazione al termine della pena o del programma.

La condizione di irregolarità amministrativa non dovrebbe essere confusa con l’assenza di un bisogno sanitario. Al tempo stesso, l’applicazione della misura dovrà essere coordinata con le norme sull’immigrazione e con le decisioni delle autorità competenti.

Quale impatto avranno i nuovi compiti sui SerD?

Gli operatori chiedono di valutare la riforma non soltanto dal punto di vista penitenziario, ma anche da quello sanitario.

Il nuovo sistema potrebbe comportare per i SerD:

• ulteriori accertamenti diagnostici;
• valutazioni sulla correlazione tra dipendenza e reato;
• esame dell’idoneità dei programmi;
• partecipazione a équipe integrate;
• interlocuzioni con UEPE, magistratura e amministrazione penitenziaria;
• monitoraggio dei programmi;
• gestione delle comorbilità psichiatriche e tossicologiche;
• valutazioni in caso di fallimento o trasferimento;
• continuità assistenziale al termine della misura.

Il timore è che la riforma produca un ampliamento consistente delle responsabilità senza un corrispondente rafforzamento degli organici.

Il fondo previsto rappresenta una copertura concreta, ma resta da capire quanta parte delle risorse sarà assorbita dalle rette delle strutture e quanta potrà essere impiegata per potenziare i servizi pubblici.

Numeri ancora da verificare

Alcuni operatori invitano a non assumere come definitivi i numeri circolati sui giornali.

La stima dei possibili beneficiari non può coincidere con il numero complessivo delle persone detenute che consumano sostanze o che dichiarano di averne fatto uso. Occorre distinguere tra consumo, uso problematico, dipendenza effettiva e attuale, correlazione con il reato e idoneità alla misura.

Inoltre, non tutte le persone potenzialmente ammissibili:

• presenteranno domanda;
• disporranno di un programma idoneo;
• saranno accolte da una struttura;
• otterranno una valutazione favorevole;
• riceveranno l’autorizzazione del tribunale.

Le stime dovrebbero quindi essere accompagnate dalla descrizione dei criteri utilizzati e dall’indicazione dell’orizzonte temporale cui si riferiscono.

Chi è responsabile e quale territorio deve farsene carico?

Una delle questioni più concrete riguarda le persone detenute fuori dalla provincia o dalla Regione di residenza.

Quale SerD deve effettuare la valutazione? Quello del luogo in cui si trova il carcere, quello della residenza, quello in cui si trova la comunità oppure quello del domicilio in cui sarà eseguita la misura?

Il testo parla di servizio pubblico per le dipendenze e UEPE “competenti per territorio”, ma questa formulazione non risolve, da sola, tutte le possibili situazioni interprovinciali e interregionali.

Dovranno essere chiariti almeno:

• il servizio responsabile dell’accertamento iniziale;
• il soggetto che formula o convalida il programma;
• l’azienda sanitaria tenuta a sostenere i costi;
• la Regione responsabile della retta;
• il servizio che monitora la permanenza;
• la presa in carico dopo il trasferimento;
• la continuità terapeutica dopo la conclusione della misura.

Senza accordi uniformi, potrebbero prodursi conflitti di competenza, ritardi e disuguaglianze territoriali.

Comunità obbligatoria o reinserimento nella vita ordinaria?

La domanda posta dagli operatori è molto chiara: la misura servirà a inviare necessariamente le persone in comunità oppure potrà agevolare anche il reinserimento in famiglia e nel lavoro?

Il testo definitivo offre una risposta più ampia rispetto alla sola comunità residenziale, perché contempla anche il programma semiresidenziale presso un luogo idoneo diverso dalla struttura.

La concreta applicazione dipenderà però da vari fattori:

• disponibilità di un’abitazione;
• stabilità e sicurezza del contesto familiare;
• gravità della dipendenza;
• rischio di recidiva;
• presenza di comorbilità;
• capacità di rispettare le prescrizioni;
• vicinanza al servizio terapeutico;
• eventuale attività lavorativa.

La comunità non dovrebbe diventare una forma di custodia sostitutiva del carcere né una soluzione utilizzata esclusivamente perché manca un domicilio. Deve essere scelta quando esiste una reale indicazione terapeutica.

Per alcune persone il trattamento residenziale sarà necessario. Per altre potrebbe risultare più appropriato un programma semiresidenziale accompagnato da sostegno familiare, lavoro, assistenza sociale e monitoraggio territoriale.

Personalità complesse e possibile uso strumentale della misura

Un operatore ha richiamato, con un’espressione colloquiale e provocatoria, il problema delle persone con marcati tratti antisociali, lunga storia criminale, scarsa adesione alle regole o atteggiamenti fortemente rivendicativi.

L’espressione originale non appartiene al linguaggio clinico e rischia di trasformarsi in un’etichetta stigmatizzante. Essere detenuti, recidivi, conflittuali o insistenti non equivale automaticamente a presentare un disturbo antisociale di personalità.

La preoccupazione sottostante, tuttavia, è comprensibile: alcune persone potrebbero interpretare la soglia degli otto anni come il riconoscimento di un diritto automatico alla misura, anziché come la possibilità di sottoporre una domanda a una valutazione rigorosa.

La norma non riconosce un diritto incondizionato all’uscita dal carcere. Il tribunale deve valutare se il programma sia concretamente orientato al recupero e alla prevenzione di nuovi reati.

Nei casi più complessi dovranno essere valutati:

• la storia dei precedenti trattamenti;
• le ragioni degli abbandoni;
• la capacità di rispettare le prescrizioni;
• la motivazione al programma;
• la presenza di condotte violente;
• la sicurezza degli altri ospiti e degli operatori;
• le comorbilità psichiatriche;
• l’idoneità della specifica struttura;
• il rischio di uso meramente strumentale della richiesta.

La tutela del diritto alla salute non coincide con l’automatica concessione di una determinata misura alternativa. Allo stesso tempo, la complessità comportamentale non dovrebbe trasformarsi in un’esclusione preventiva dalla possibilità di cura.

«Chi fallisce perde ogni possibilità?»

La preoccupazione dell’operatore si riferiva probabilmente a una versione precedente del testo.

Nella formulazione definitiva, l’esito negativo non produce sempre la stessa conseguenza. Se il programma non funziona ma non risultano violazioni delle prescrizioni, è possibile autorizzare, fino a due volte, il trasferimento in un’altra struttura idonea.

Questa previsione riconosce che un fallimento può dipendere anche:

• dall’inadeguatezza della struttura;
• da un errato abbinamento terapeutico;
• da un livello assistenziale insufficiente;
• da una crisi clinica;
• dalla necessità di modificare il programma.

Diverso è il caso di violazioni gravi, abbandoni ingiustificati o comportamenti incompatibili con la misura, per i quali può intervenire la revoca.

Resta centrale una domanda degli operatori: chi stabilirà la causa del fallimento?

Una valutazione equilibrata dovrebbe coinvolgere comunità, SerD, UEPE e autorità giudiziaria, evitando che la responsabilità venga attribuita unilateralmente alla struttura oppure al paziente.

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Una riforma tra opportunità e condizioni da garantire

Il provvedimento introduce un principio rilevante: per alcune persone detenute con dipendenza, il trattamento può offrire una risposta più appropriata della sola permanenza in carcere e può concorrere alla riduzione della recidiva.

Una parte delle comunità terapeutiche ha accolto favorevolmente questo orientamento. Altri soggetti, tra cui Antigone, professionisti dei servizi e rappresentanti politici, hanno richiamato la necessità di verificare risorse, capacità ricettiva e criteri applicativi.

Le posizioni non sono necessariamente inconciliabili.

Si può condividere la finalità della legge e, nello stesso tempo, chiedere:

• criteri diagnostici rigorosi;
• programmi individualizzati;
• tutela degli operatori e degli altri utenti;
• chiarezza sulle competenze territoriali;
• adeguate risorse per i SerD;
• copertura delle rette;
• continuità tra carcere, comunità e territorio;
• opportunità familiari, abitative e lavorative;
• monitoraggio pubblico dei risultati;
• dati trasparenti su domande, ammissioni, revoche ed esiti.

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Conclusioni

La nuova detenzione domiciliare terapeutica non è un’amnistia, non si applica automaticamente a tutti i condannati a meno di otto anni e non equivale a un generico diritto a lasciare il carcere.

È una misura sottoposta a condizioni cliniche, giuridiche e organizzative, fondata su un programma terapeutico e sulla valutazione dell’autorità giudiziaria.

Allo stesso tempo, non potrà funzionare affidandosi soltanto alla disponibilità delle comunità e alla capacità di adattamento dei SerD. La qualità della riforma dipenderà dalle linee guida, dalle risorse, dalla distribuzione delle responsabilità e dalla possibilità di costruire programmi realmente personalizzati.

Le preoccupazioni degli operatori non dovrebbero essere interpretate come un rifiuto della cura. Rappresentano, piuttosto, la richiesta che un principio condivisibile venga tradotto in procedure sostenibili, clinicamente appropriate e sicure.

La pluralità dei punti di vista consente di evitare sia la celebrazione acritica sia la bocciatura preventiva. La vera verifica inizierà con l’attuazione: dal numero dei programmi concretamente attivati, dalla loro appropriatezza, dagli esiti terapeutici e dalla capacità del sistema di accompagnare le persone non soltanto fuori dal carcere, ma verso un effettivo reinserimento sociale.